Afi · El mecanismo de recuperación y resiliencia, un instrumento transformador que debe continuar

Es en este contexto en el que, en julio de 2020 y tras un maratoniano Consejo Europeo de tres días, los líderes europeos acordaron la creación de un "instrumento excepcional de recuperación temporal" denominado Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) con un doble objetivo: hacer frente a la caída de la actividad en el corto plazo, así como aprovechar la oportunidad para fomentar un mayor crecimiento potencial de la economía mediante un incremento del stock de capital - especialmente en inversiones verdes y digitales- y de la productividad. [1]

La respuesta europea a la crisis a través del MRR puso en valor una nueva forma de reaccionar ante los shocks económicos: la actuación concertada de la política fiscal y las políticas públicas aumenta la capacidad para contrarrestar el ciclo recesivo, impulsar la demanda y hacer frente a los desafíos estratégicos de la UE.

Es la puesta en práctica de un nuevo consenso: ya no se trata tanto de una consolidación fiscal cortoplacista, sino de orientar la política económica y las inversiones públicas hacia sectores con una elevada capacidad tractora para incrementar el crecimiento potencial y lograr un alto retorno social, tecnológico y medioambiental.

Esta respuesta, diametralmente distinta a la que se dio con la crisis del euro, ha supuesto un cambio en la praxis de la política económica de la Comisión. Entonces la reacción europea fue la austeridad, lastrando el crecimiento y desmontando los pilares del Estado del Bienestar, empujando hacia una UE de acreedores y deudores en lugar de socios solidarios. Hace cuatro años, en cambio, la Unión reaccionó de manera conjunta y coordinada. Y lo hizo poniendo en marcha el paquete Next Generation UE, un fondo de inversión de 750.000 millones de euros acompañado de tres grandes novedades: (i) la UE emite por primera vez deuda a gran escala y a largo plazo; (ii) la distribución de los fondos incorporaba un componente de solidaridad, y (iii) eran los propios Estados miembros los que, dentro de un marco común, definían sus propias prioridades de reformas e inversiones plasmadas en los planes nacionales de recuperación y resiliencia, a diferencia de la condicionalidad asociada a los rescates financieros de la crisis del euro.

Al cumplirse tres años de la aprobación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, resulta conveniente hacer un balance de su aplicación y de lo que significa para la nueva legislatura europea que ahora comienza. La experiencia reciente deja dos avances que deben perdurar (uno material, otro procedimental) y dos desafíos de cara a futuro (uno nacional y otro comunitario).

• Avances materiales: el diseño de un mecanismo de pago de los miles de millones condicionado al cumplimiento de un detallado y ambicioso calendario de reformas e inversiones ha sido un factor clave para que España haya afrontado problemas estructurales largamente demorados en nuestra economía. El número y la ambición de la legislación aprobada desde 2021 tiene pocos precedentes en nuestra reciente historia. En este sentido, el MRR ha operado como un verdadero instrumento de capacidad fiscal centralizada, permitiendo que los Estados miembros con niveles altos de deuda incrementaran su inversión limitando el crecimiento de su gasto público financiado a nivel nacional, sin las repercusiones negativas que esa consolidación tendría sobre el crecimiento del PIB. En nuestro país, la política fiscal de los últimos años ha mantenido en su conjunto un tono moderadamente expansivo o neutro, al tiempo que se reducían deuda y déficit, gracias al impulso fiscal proporcionado por el MRR. [2]
• Avances procedimentales: tanto el diseño como la implementación del PRTR han ido de la mano de un muy intenso y constante diálogo entre la Comisión Europea y el Gobierno, con la participación de las administraciones territoriales y la sociedad civil. Este diálogo continuo, honesto y respetuoso sobre las medidas e incentivos a implementar para alcanzar objetivos compartidos, es una importante novedad con vocación de permanencia y con gran capacidad para mejorar el futuro diseño y eficiencia de las políticas públicas. La alta exigencia de los equipos técnicos de la Comisión y su alejamiento de los avatares de la política nacional han sido un gran motor para la mejora de las políticas públicas.
• Desafío nacional: el Plan ha puesto a prueba las costuras de la Administración Central, pero también de las autonómicas y locales, que afrontan la gestión de la mitad de los fondos con plazos a menudo ajustados. El enorme esfuerzo realizado y la aceleración de la llegada de los fondos al tejido productivo no deben ocultar la necesidad de profundizar en la reforma de los procedimientos. El fortalecimiento de la colaboración público-privada, la innovación en la utilización de instrumentos financieros y la flexibilización de los procedimientos son cruciales para canalizar a tiempo los recursos. Debe asegurarse un equilibrio entre el control efectivo de los recursos públicos y la agilización de la inversión pública financiada con el MRR, así como evitar requisitos redundantes que podrían complejizar, en lugar de facilitar, la ejecución de los fondos.
• Desafío comunitario: los Fondos Next Generation EU acaban en 2026. Su carácter temporal fue de hecho uno de los factores que facilitó que los denominados frugales aprobaran un instrumento con semejante ambición. Las nuevas reglas fiscales europeas entran en vigor este año, exigiendo consolidaciones fiscales a los países altamente endeudados, al tiempo que las necesidades de inversión pública son cuantiosas y crecientes. Esta idea la recoge el informe Letta, al identificar el apoyo público a la innovación, la educación y la investigación como el quinto pilar del Mercado Único para evitar que Europa continue perdiendo posiciones frente a EE. UU. y China.[3]

La tensión entre los requerimientos de consolidación fiscal, por un lado, y las fuertes necesidades de inversión pública, por otro, refuerza la idoneidad de extender el MRR o un instrumento similar más allá de 2026. La composiciñon de este impulso fiscal es crucial, especialmente en el contexto actual, en el que los Bancos Centrales tratan de domar la inflación. Los fondos de la UE se dedican a proyectos a largo plazo destinados a aumentar la capacidad productiva de nuestras economías y a contribuir a su descarbonización. Se trata de inversiones que la literatura tiende a asocial a multiplicadores fiscales a largo plazo más altos y no con un recalentamiento a corto plazo de la demanda interna. [4]

La nueva Comisión Europea arranca con una agenda compleja, debiendo abordar retos geoestratégicos de enorme magnitud. Los Planes Fiscales Estructurales de Medio plazo que, en línea con el nuevo marco fiscal comunitario, deben presentar los Estados miembros, permiten flexibilizar los objetivos presupuestarios a cambio de inversiones y reformas verificables. Este enfoque, que debe ser bienvenido, se quedaría cojo sin el pilar de la financiación común, lo que podría acentuar el sesgo contractivo del nuevo Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

No lo tendrá fácil Von der Leyen en su segundo mandato, con una Parlamento Europeo especialmente dividido y con los gobiernos de los principales Estados miembros afrontando dificultades políticas internas. La relevancia de los retos a los que se enfrenta la UE, sin embargo, requiere de la aceleración y profundización de la agenda plasmada en el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

[1] Informe de situación de la economía española 2023. Gobierno de España.
[2] European Commission (2024) "Council recommendation on the economic, social, employment, structural and budgetary policies of Spain".
[3] Letta, E. (2024) "Much more than a market"
[4] Batini et al. (2021) "Building Back Better: How Big Are Green Spending Multipliers?" IMF working papers.

Jorge Fabra Portela, ex-director general del Plan de Transformación, Recuperación y Resiliencia en el Ministerio de Hacienda.

Santiago Fernández Muñoz, ex-jefe de la Unidad de Seguimiento del Plan de Recuperación en el Gabinete de Presidencia del Gobierno. Actual socio de SILO (Science & Innovation Link Office)